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二、發揮新型城鎮化多重積極作用

新型城鎮化無法回避早期的“小城鎮”建設思路。 三十年來，蘇南從“村村通火、處處冒煙”的鄉鎮工業逐步發展為以開發區為載體的外向型經濟，走出了一條具有區域特色的城鎮化發展道路。 也就是說，鄉鎮的早期工業化吸引了大量本地人口和外來人口，促進了縣域經濟社會更加均衡的發展和比較健全的市場經濟體系。 工業化實現了農民非農收入，帶動縣級財政收入大幅增加。 形成政府主導、市場主體協調的城鎮化格局。 但蘇南乃至沿海發達地區在城鎮化初期發展過程中也遇到瓶頸：一是外部人口壓力大，原有的公共服務、基礎設施、資源環境承載能力受到前所未有的挑戰。 ; 二是土地保護壓力大。 例如，蘇州的土地開發強度已達到28%，接近江蘇省規定的30%的上限水平。 三是城鄉制度差距依然存在。 雖然東部沿海發達地區城鄉社會保障體系逐步合并，其他地區公共服務均等化水平也逐年提高，但戶籍、土地等城鄉制度的區分、財政和財政分配需要從根本上打破。 沿海經濟較發達地區推進城鎮化仍面臨上述困難，中西部地區面臨的困難更大。

黨的十八大報告指出：“堅持走中國特色社會主義新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合，推動信息化和工業化良性互動。工業化與城鎮化、城鎮化與農業現代化相互協調。 當前，實施“新型城鎮化”被視為全面建設小康社會的重要戰略之一。如下面所述：

一是國內經濟發展模式正在逆轉。 中國經濟面臨投資和出口潛力不足、內需不足等問題。 投資和消費結構不合理是一個基本共識。 尋找新動能、調整投資結構刻不容緩。 傳統城鎮化模式積累的問題和矛盾日益凸顯，城鎮化轉型刻不容緩。 新型城鎮化可以解決日益突出的經濟結構不合理的深層次矛盾，從而擴大內需、調整結構，形成強大合力。

二是我國城鎮化水平與經濟增長不協調。 雖然我國目前城鎮化率已達到52.6%，但仍存在結構失衡、資源粗放、效率低下等問題。 我國長期的城鄉二元結構和人口數量決定了實施城鎮化的可行性，而不是城鎮化政策。 城鎮化的過程應該是城市先進生產力和現代文明不斷向農村擴散和蔓延，最終實現城鄉共享的過程。 這一“同化”過程的實質是縮小城鄉差異、共享城鄉文明，而不是通過城市的肆意擴張來“消滅”農村。

第三，小城鎮有機融合城鄉優勢和劣勢。 小城鎮不僅融合城市文明和鄉村文明，而且有利于工業化、農業現代化和信息化協調發展。 它們是連接城鄉的橋梁兩輪驅動新型城鎮化與新農村建設聯動，發揮著傳播城市文明和帶動農村生產生活方式變革的雙重作用。

當然，雖然城鎮化具有多重積極功能，但我們也應該看到“城鎮化”的理論經驗和承載功能的局限性。 從區域發展的角度看，中國“城鎮化”的實踐和理論思考首先始于蘇南地區。 中西部地區推進新型城鎮化的基礎不同于該地區的自然條件、人口密度、產業結構、經濟發展水平以及地方政府多年的制度積累。 同時，從城市和鄉村各自的功能來看，城鎮是非農勞動的生產和生活空間，人與人之間的關系是建立在現代商品經濟基礎上的。 但城市生產、經營和產品消費不可能是一個孤立的封閉系統。 基礎原材料還需要從外界進口。 沒有農村，城鎮就很難自給自足。

自20世紀30年代費孝通先生“鄉村城鎮化”思想萌芽以來，近八十年來，中國仍在探索一條適合中國農村實際的發展道路。 從城鎮化、新農村建設到新型城鎮化村口牌樓，不同的戰略舉措對于人口眾多的中國具有重要意義。 這不僅關系到2020年能否全面建成小康社會，也關系到億萬老百姓的福祉。 為此，當前有必要重新審視城鎮化、新農村、城鎮化三大政策實踐的現狀，進而尋求更符合中國實際的發展道路。 在相關分析的基礎上，筆者認為，走新型城鎮化與新農村建設“兩新”戰略并行的復合道路符合當前基本國情。

1.警惕“城鎮化陷阱”

當前，城市擴張是一些地方追求GDP增長的主導思路。 第一次工業革命后，城市化成為衡量一個國家現代化程度的重要標志。 不過，城市化水平越高越好。 必須符合國情。 改革開放三十年來，我國城鎮化水平顯著提高，從1978年的18%提高到2012年的52.6%（城鎮化率和城鎮化率在數據統計中往往含糊不清，沒有明確的區分）。 然而，城市化并不是一堆鋼筋水泥。 核心是人的城鎮化。 但以戶籍人口計算，我國城鎮化率僅為35%左右。 我國城鎮化整體質量不高。 主要表現有：

一是城鎮化GDP績效導向強。 城鎮化GDP以城鎮面積擴張作為經濟增長的主要載體。 長期以來，一些地方把推進城鎮化簡單地等同于城鎮化，過多關注土地城鎮化，忽視人口城鎮化。 目前，近7億城市人口中有近一半不是真正的城市公民。 中國的城市化已成為“半城市化”或“偽城市化”。 2.6億農民工中，絕大多數也是“半城市”。 他們在城市沒有穩定的工作、住房和穩定的治安。 當他們年老、體弱、患病時，不得不選擇返回農村。 有的土地被征用，房屋被拆遷，甚至無地可耕，無家可歸。

二是土地資源浪費嚴重。 在現行的事實上的國有土地制度下，地方政府主導的城市地區迅速擴張，導致大量良田村莊被城市吞并。 據國家統計，2000年中國有360萬個自然村，到2010年，自然村數量下降到270萬個。 十年間90萬個村莊消失，一日近300個自然村消失。 2011年初，僅國土資源部就公開了全國閑置土地1497塊，面積9772公頃，總市值768億元。 這不僅導致大量農田被侵占，而且對糧食安全構成嚴重威脅。 同時，非法強拆、暴力強拆兩輪驅動新型城鎮化與新農村建設聯動，嚴重破壞社會和諧和人民群眾合法權益，破壞了許多承載中華傳統文化的古村落和承載生態綠化的湖泊、池塘、河流，造成無法彌補的損害。 。

第三，過度城鎮化威脅社會穩定。 與中國經濟發展水平相近的拉美地區，由于過度城市化沒有為涌入城市的農民提供足夠的就業、醫療條件和居住場所，導致城市陷入貧民窟包圍。 面對社會巨大的貧富差距，城市具有人口高度集中、信息傳遞快速的特點。 當各種風險來臨時，城市很容易成為暴力場。 社會底層人士經常利用各種事件，例如簡單的豪車撞人、城管執法等事件，作為“發泄憤怒”的機會。 城市擴張的主導思想本身往往會聚集更多的優勢資源，但卻難以均衡地分配到社會各階層，使得城鄉之間和城市內部的差距越來越大。 對于人口眾多但人均資源匱乏的中國來說，稍有不慎就可能成為社會矛盾的導火索。 城鎮化率的提高要求城市承載能力相應提高。 如果發展不平衡，拉美現象很可能在中國重演。

三、繼續完善和推進新農村建設政策

2005年10月，黨中央提出按照“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村莊整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農村建設。 “以工興農、以城帶鄉”，縮小城鄉發展差距，化解城鄉二元結構，協調城鄉一體化，促進社會公平發展已成為重要任務踐行科學發展觀。

早在2003年，國家就開始加大對“三農”的財政支出，總支出達到2237億元，2012年達到6000萬元。2003年，農村人均純收入是2,622元。 2012年，農民人均純收入7917元，是2003年的2.6倍。10年來，農村基礎設施逐步完善，經濟發展穩步推進，教育公平扎實推進，基本醫療保險覆蓋面不斷擴大。醫療保險體系不斷擴大，全民醫療保險體系初步形成。 新農村建設政策實施以來，農村發展取得了顯著成效。 但從更深層次看，城鄉差距并沒有根本改善。 農村的推力和城市的拉力，導致農村“空心化”、家庭“空巢化”現象普遍存在。 新農村建設的效果短期內很難迅速顯現。 當前，推進新農村建設政策的短板主要體現在：

一是促進農村發展資源過度分散。 以農村水泥路建設為例，截至2010年底，全國仍有1200個鄉鎮、12萬個建制村沒有柏油（水泥）路，其中90%集中在西部地區和邊遠貧困地區——受災地區。 但中西部地區大多地廣人稀、山高谷深。 如果每個建制村都要求通水、通電、通路，投資成本相當高，難以從根本上支撐鄉村發展。 各種惠農資金都以專項項目的形式出現，就像細雨落在廣大農村，難以形成規模效益。

二是農業基礎地位難以維持。 農產品種植受自然因素影響較大。 原材料深加工不夠。 農民獲得的附加值較低。 單純依靠農業種植很難獲得更多的利潤。 導致農民對農業生產經營致富信心不足。 農民增收的主要途徑是靠進城增收。 短期就業和其他非農收入。 這對農村長遠發展和國家糧食安全造成了一定不利影響。

三是農村生態環境不容樂觀。 與城市相比，農村經濟條件相對落后。 一些地方純粹為了經濟增長，在引進一些能耗高、污染強的企業時，忽視農村生態環境效益，嚴重危害農民身心健康和安全。 由于當地生態環境原因，農村尚未成為農民安居樂業、國家縱深發展的生存空間和戰略空間。

四是農村基層民主自治能力薄弱。 以“管理民主”為導向的農村基層民主是新農村建設的最高要求。 在當前農村與市場化、全球化緊密結合的背景下，構建以基層自治為核心的社會管理體系效果并不理想。 當發生土地流失、生態破壞等事件時，農村基層自治組織在維護自身權益、保護生態環境、提供公共服務等方面難以發揮重要作用。

根據人口變化規律和城鎮化現狀，即使我國城鎮化率提高到60%，仍然有6億人長期生活在農村。 鄉村不僅承載著平衡生態的功能，還傳承著中華幾千年的農耕文明。 世界發達國家并沒有忽視農業在城市建設中的重要作用。 例如，在土地珍貴的日本東京，仍然保留了一定數量的農田，在教育公民、親近自然、平衡生態等方面發揮著重要作用。 對于人口眾多的中國來說，鄉村社會的蓄水池作用也可以避免人口過多向城市遷移造成的“城鎮化陷阱”。

四、走新型城鎮化與新農村建設良性互動之路

20世紀70年代后，西方國家出現的“逆城市化”現象證明“嚴格控制大城市規模，合理發展中小城市”，以大城市為龍頭，中小城市以新型城鎮化為核心，新型城鎮化和新農村建設協調發展的復合路徑應符合我國國情。 其中，無論是新農村建設還是新型城鎮化，其根本目的應該是解決當前社會發展不平衡問題，而不僅僅是刺激經濟發展。 正如溫家寶總理在2013年政府工作報告中強調的那樣，村莊建設要注重保持鄉村風貌，營造宜居環境，使城鎮化與新農村建設良性互動。 “城鄉協調、城鄉一體化、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展”是新型城鎮化的內在要求和宗旨。 實施國家新型城鎮化戰略，要因地制宜，抓好農業和城市發展，避免一刀切。

當前，在科學發展觀指導下，中央在推動我國經濟社會發展更加注重穩中求進，更加注重發展質量。 為此，結合我國實際情況，筆者認為，走新型城鎮化與新農村建設協調發展的復合型道路，有賴于國家治理理念和管理制度的完善農村入口牌坊，需要轉變設計理念。頂層系統。 具體來說，我們應該從這幾點入手：

一是基于國家長遠規劃和法律保障。 在地方領導人追求政績的慣常動機下，國家自上而下需要從宏觀、到中觀、再到微觀層面落實法律規范。 新型城鎮化、新農村建設必須遵循現行法律規范，因地制宜保持和創造自己的特色，避免出現不可治理、無計劃的“運動式”做法。 對此，英國、澳大利亞、日本等國家都有專門的法律規定，并在小城鎮和農村建設方面取得了顯著成效，值得我們深入思考和借鑒。

二是尊重市場在資源配置和產業布局中的基礎性地位。 公共權力邊界要自覺規制，黨委和政府要發揮引導作用而不是主導作用，要發揮宏觀調控作用而不是具體操作作用。 同時，應優化我國行政等級結構，持續完善省管縣體制，嚴格控制縣改區，避免因過度追求政績而導致盲目追求政績。地級城市囤積土地、征地建城、吞并農村和城鎮等權力。

三是改變以GDP評價英雄的傳統選拔干部做法。 中央要打破自上而下只注重經濟增長的晉升標準，倡導綠色增長、服務民生的績效考核導向，制定以維護人民群眾合法權益、改善民生為重點的核心內容。以提高人民生活水平為己任，把求真務實、改革人才選人用人機制作為基本原則。

四是落實公共服務均等化理念。 產業合理布局，實現城鄉居民在就業、醫療、教育、社會保障等方面的“同權”，使人口健康有序流動，可以選擇城市或村莊獨立，減輕大城市的承載壓力和區域交通壓力。

五是完善農民土地權益保護制度，形成國家與基層共同努力的對地方官員的雙向監督模式。 嚴厲懲處違法任意侵犯農民權益的地方主要領導干部，讓農村土地真正發揮在社會保障、生態平衡、糧食供給等方面的戰略作用。 完善現行財政稅收和分權機制，按照地方財權、事權平等的原則，調整中央與地方財稅分享比例，優化地方政府不合理的財政收入結構，改變地方政府過度集權的局面。對土地財政的依賴。

結論

國家經濟社會發展不僅依靠高端產業和大城市引領，更需要形成多層次、多維度的發展體系。 在改革開放第二個三十年的關鍵時期，推進新型城鎮化和新農村建設政策可以說對抓基層、為推動我國現代化發展奠定基礎發揮了重要作用。 兩者目標是一致的，就是保護生態環境，注重地方特色，調整產業結構，協調區域發展，擴大內需市場，實現公共服務均等化，提高人民幸福生活水平，最終實現人們有住房和就業。 工作、醫療都有保障。 同時，“兩新”戰略的選擇也可以避免拉美地區的“城市化陷阱”，避免城市病和“逆城市化”造成的城市人口和經濟的起伏，讓農村地區、城鎮、城市和諧發展，“各盡其長”，美、美、美共享。

（作者單位：江蘇如東縣委組織部、南京財經大學公共管理學院）